公平會要審慎運用搜索扣押權

　　行政院院會日昨通過公平交易法修正草案，授予公平交易委員會一把「尚方寶劍」，俟修法程序完成後，公平會未來查緝違法限制競爭行為時，可向法院聲請搜索、扣押企業相關資料。這項修法影響極大，值得加以討論。

　　其實，今年二月於刪去原本冠在公平會之上「行政院」三個字以宣示其為獨立機關的揭牌儀式上，公平會主委吳秀明就表示未來將大幅修改現行公平交易法，積極爭取增加搜索與扣押權，在取得法院同意後，便能會同警方突擊蒐證，以強化其調查權及查案效率；另外，也希望其行政處分能不經行政院訴願會程序，直接向法院提起行政訴訟。

　　吳主委所以會提出此項主張，係因為實務顯示過去公平會調查重大聯合行為時，常常查扣不到關鍵資料，而無法成案；有了搜索扣押的權限後，公平會蒐證能力將大為增強，更能發揮其準司法調查的功能，有效取締各種勾結、限制市場競爭甚至壟斷市場的聯合行為。其次，隨著地方法院已經設置行政法庭，獨立機關行政處分直接由法院審理其適法性的時機也已經成熟，行政院訴願會程序誠然已無需要，應該儘速廢止。

　　公平會積極研擬的公平法全盤修正草案，其中也包括上述二個重點的改革條文，但是在跨部會協商時，法務部表達反對賦予行政機關調查搜索權。法務部所持理由是，此舉將導致行政權擴張，有侵害人民權利之虞，且世界各國僅德國等少數國家有此規範，我國並無以刑事搜索手段調查行政處罰案件的立法例。

　　在此同時，立法院部分立法委員可能得知此項立法存在的爭議，鑑於「行政部門查處聯合漲價之績效實無顯著效果」，且「究其成效不彰部分原因，或許係因公平會尚無搜索扣押之權，無法充分掌握事證以嚴懲聯合行為」，所以主動提案增訂「公平交易法」第27條之二條文，為公平會增加搜索扣押權。此項草案日前已經立法院經濟委員會審查通過，惟法務部仍然抱持反對的立場。

　　新增訂的第27條之二規定，公平會對於涉有違法且嚴重影響交易秩序之聯合行為案件，得敘明事由，報請檢察官許可，向該管法院聲請核發搜索票後，會同司法警察，進入疑為藏置帳簿、文件、電子資料等資料或證物之處所，實施搜索。經搜索獲得有關資料或證物，統由參加搜索人員會同攜回公平會依法處理。前項搜索及扣押程序，在必要實施範圍內，得準用刑事訴訟法第一篇第11章之規定。前述所稱嚴重影響交易秩序案件認定與必要實施範圍內，由公平會會商法務部定之。

　　如今行政院院會已支持公平會所提修法草案，政策方向大致底定，立法院應可很快審議通過，完成修法程序。我們認為隨著行政機關及公務人員之法制水準提升，應該賦予行政機關比較大的調查搜索扣押權，尤其是肩負著準司法功能的部會級獨立機關，何況搜索扣押權限又僅限於隱密性特別高的聯合壟斷行為。事實上，德國及日本都在其反壟斷法中，明確授權其聯邦卡特爾署及公正取引委員會廣泛的調查搜索扣押權，並不限於聯合壟斷行為之取締。

　　當然行政調查搜索扣押權同樣必須保障人權，因此在行使的構成要件上必須「法律保留」，也就是公平法必須有明文規定；在實際發動時必須「法官保留」，也就是要先向法院申請核發搜索票，經過法官許可，才能會同司法警察進行搜索和扣押。依目前的修法內容，已完全符合此二項保留原則，對於人權保障絲毫無傷，法務部的顧慮應可消除。

　　惟為制度的完善起見，我們在此進一步建議：最好是在公平法本身，增加公平會如何具體進行行政調查搜索扣押的規定，而不是「在必要實施範圍內」準用刑事訴訟法第一篇第11章之規定。因為公平會進行的是行政搜索而不是刑事搜索，準用刑事訴訟法自然會引起法務部的關切。公平法本身有了公平會如何具體進行行政調查搜索扣押的規定後，公平會就不必會商法務部共同認定「所稱嚴重影響交易秩序案件認定與必要實施範圍」，更不必在搜索扣押個案上「敘明事由，報請檢察官許可」，以免傷害該會之獨立行使職權。

　　綜言之，公平法增訂搜索、扣押制度，立法方向和國際競爭法趨勢相同，可健全公平會執法效能，維護市場交易秩序，值得國人加以支持。當然，既已擁有這把「尚方寶劍」，公平會更要審慎運用，尤其須更加嚴守「獨立行使職權」的基本原則，避免在民粹當道的今天，授人以口實，引發企業界不必要的疑慮。

（2012-1209 工商日報-社論）